FTF vurdering af regeringens udspil om konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver

Regeringens nye udspil lægger med måltal op til at svinge pisken over kommuner, regioner og staten for at få flere opgaver i udbud. En helt forkert og gammeldags tilgang mener FTF, som i stedet peger på behovet for flere innovative samarbejder mellem offentlige og private aktører.

25.05.18
Notat

Regeringen er kommet med sit længe varslede udspil om måltal for konkurrenceudsættelse af flere offentlige opgaver. Der er tale om at udspil, som spiller på to strenge for at realisere ambitionerne om at få flere offentlige opgaver i udbud.

Udspillet indeholder en række tiltag, som regeringen håber vil understøtte udviklingen af offentlig-privat samarbejde. Bl.a. nedsættelsen af et udbudsfagligt råd – Forum for udbud, samt etableringen af en række partnerskaber mellem kommuner, regioner og erhvervsorganisationer omkring potentialer og udfordringer ved øget konkurrenceudsættelse på konkrete områder.

Men centralt i udspillet står de måltal, som regeringen vil bruge til at tvinge en øget konkurrenceudsættelse igennem i både kommuner, regioner og i staten ved at styre, hvor stor en andel af de offentlige opgaver der skal i udbud.

I dette notat vil de forskellige initiativer i udspillet blive gennemgået og vurderet.

Regeringen ønsker at tvinge en øget konkurrenceudsættelse igennem i både kommuner, regioner og i staten gennem indførelse af måltal som skal definere, hvor stor en andel af de offentlige opgaver der skal i udbud. Der er tale om store stigninger i graden af konkurrenceudsættelse frem mod 2025.

Stigning i andelen af opgaver der skal konkurrenceudsættes i 2025

·        Kommunerne: 29,2 pct. (Stigning fra 27,1 pct. i 2017 til 35 pct.)  

·        Regionerne: 30,9 pct. (Stigning fra 19,1 pct. i 2017 til 25 pct.)

·        Staten: 21,5 pct. (Stigning fra 28,8 pct. i 2017 til 35 pct.)

Udspillet lægger op til, at måltallene kan variere på tværs af kommune og på tværs af de kommunale opgaveområder. Derfor vil den præcise udformning og opfyldelse af måltallene blive drøftet med KL og Danske Regioner i forbindelse med årets økonomiforhandlinger.

At tvinge de offentlige myndigheder til at sætte opgaver i konkurrence fratager dem muligheden for selv at vurdere, hvilke opgaver det ville være klogt at konkurrenceudsætte. Det er udtryk for en gammeldags planøkonomisk tænkning, og regeringen bør helt undlade at indføre måltallene.

Det vil også medføre en større bureaukratisk byrde for den offentlige sektor, hvilket kan fjerne ressourcer fra den borgernære velfærd, og generelt mindske den offentlige sektors muligheder for at indgå i innovative samarbejder med private virksomheder.

Konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver er en af de ting som kan lyde som ren snusfornuft, og regeringen skriver også, at man med udspillet ønsker at ”teste markedet” for at levere bedre service. For hvis man sender opgaver i konkurrence, må det vel betyde, at opgaverne løses af den bedst mulige kandidat - eller hvad?

Virkeligheden er naturligvis mere kompliceret end det. Det er sandt at konkurrence om opgaver kan være med til at skærpe kvaliteten, hvis det da er kvaliteten der konkurreres på. Men ofte er der andre hensyn som har stor betydning for, hvem der løber med opgaven. Prisen er naturligvis et helt centralt element i konkurrenceudsættelsen. For hvis man kan få den samme kvalitet billigere, så er det vel blot endnu en omgang snusfornuft, og så er det bare med at slå til.

Men igen kommer virkeligheden i vejen. For hvordan defineres kvalitet når det kommer til offentlige opgaver? Er det borgernes oplevelse af kvaliteten af opgaveløsningen? Eller er det hvorvidt udføreren af opgaven kan leve op til en række kvantitative aktivitets- eller effektmål som den offentlige udbyder måtte være underlagt? Måske er det endda, hvorvidt medarbejderne oplever gode rammer, hvor de kan levere en god service.

Generelt har udbud i alt for høj grad haft fokus på pris, mens kvalitet og innovation har fyldt meget mindre. Konkret er der gode eksempler på udbud, hvor det offentlige har sparet penge eller fået nye løsninger ved at overdrage opgaver til det private. Men der er også udfordringer og konkrete eksempler på konkurser blandt private leverandører og dårlig virksomhedsoverdragelse af medarbejderne.

Disse spørgsmål (og mange flere) er med til at mudre billedet for, hvordan det går med konkurrenceudsættelsen af offentlige opgaver i Danmark, og hvorvidt det er en god ide at arbejde for yderligere konkurrence.

I forhold til indførelsen af faste måltal så er vigtig at være opmærksom på, at Danmark så en stigning i antallet af opgaver der blev lagt i konkurrence under den forrige S-ledede regering, som jo ikke havde faste måltal for konkurrenceudsættelse. Det er sandt at stigningen var større da der var måltal fra 2007-2010. Men den naturlige stigning er nok et bedre mål for, hvor meget kommunerne mener det er klogt at sende i udbud.

Ser vi fx på tværs af kommunerne er der som regeringen nævner store forskelle på, hvor meget de konkurrenceudsætter, og hvilke typer af opgaver de konkurrenceudsætter. Men kommunerne er jo også vidt forskellige, og kan have store variationer i fx erhvervslandskabet, kommunale strategier og indsatsområder.

Etablering af et udbudsfagligt råd – Forum for Udbud

Regeringen vil nedsætte et Forum for Udbud som får til opgave at skabe dialog og sikre videndeling mellem områdets centrale aktører, herunder give input til det videre arbejde med at sikre effektive udbudsprocesser og udbrede bedste praksis på udbudsområdet. Forum for Udbud skal drøfte aktuelle indsatsområder og fungere som rådgivende organ.

FTF vurderer

Et tættere og mere systematisk samarbejde mellem offentlige velfærdsområder og private teknologivirksomheder vil kunne føre til flere gode løsninger og kvalitet i den offentlige sektor, og skabe grobund for produktudvikling og vækst i den private sektor. Det er derfor positivt, at regeringen ønsker at samle de relevante aktører i en fast konstruktion som kan facilitere dialog, og være med til at sikre effektive udbudsprocesser. Det er dog vigtigt at dette forum får reelle kompetencer eller indflydelseskanaler således at det ikke blot bliver ved snakken.

FTF har tidligere foreslået en mere handlekraftig organisering af det offentligt-private samarbejde gennem etableringen af en national enhed eller et samlet program for offentligt-privat samarbejde (OPS), som skal udvikle og opbygge offentlige og private alliancer om udvikling af gode løsninger og velfærdstilbud. Målet er at gøre det nemmere at igangsætte og gennemføre et effektfuldt offentlig-privat samarbejde.

 

Partnerskaber mellem kommuner, regioner og erhvervsorganisationer

Regeringen vil tage initiativ til at etablere partnerskaber mellem erhvervsorganisationer og de kommuner og regioner, der gennem videndeling ønsker at få belyst potentialerne ved øget konkurrenceudsættelse på konkrete opgaveområder.

FTF vurderer

FTF ser positivt på etableringen af flere partnerskaber mellem offentlige og private aktører, og der er mange områder som i dag er underbelyste i forhold til potentialer og udfordringer ved øget konkurrenceudsættelse. Det kræver dog uvildige analyser, og kan næppe løses ved blot at sætte erhvervsorganisationer, regioner og kommuner sammen. Det er derfor vigtigt, at der kobles en forskningskomponent på, hvor forskere med ekspertise på området kan dele ud af deres viden, og finde inspiration til nye problemstillinger der skal analyseres.

Servicetjek af lovgivning der begrænser udbud

Her ønsker regeringen at igangsætte en analyse af, hvorvidt gældende sektorlovgivning begrænser incitamenterne til, eller ligefrem udgør en barriere for, anvendelsen af private leverandører i den offentlige opgavevaretagelse.

Det er naturligvis vigtigt at sørge for, at lovgivningen ikke unødigt står i vejen for, at offentlige og private aktører kan samarbejde, eller at private aktører kan løse opgaver for det offentlige. Dog er det vigtigt at være opmærksom på, at der kan være ganske gode grunde til, at lovgivningen bestemmer at en opgave skal løses på en bestemt måde, hvilket gør det vanskeligt at sende den i udbud. Det kunne være pga. særlige krav til opgaveløsningen eller de medarbejdere som skal løse den. Dette er eksempelvis gældende på det sociale område, hvor det kan være vanskeligt at definere en opgave som en standardvare der kan leveres af både offentlige og private aktører. Når eksempelvis udsatte borgere skal have den hjælp de har brug for, er der ofte tale om en skræddersyet løsning som tager udgangspunkt i en konkret vurdering af hver enkelt borger. Dette kan gøre det vanskeligt at sende opgaven i udbud, men derfor bør vi ikke slække på kvalitetskravene til opgaveløsningen.

Udbredelse af offentlig-private innovationspartnerskaber

Regeringen ønsker at understøtte, at det offentlige og private virksomheder i fællesskab udvikler flere innovative løsninger gennem offentlig-private innovationspartnerskaber.

FTF vurderer

FTF deler ambitionen om flere offentlig-private innovationspartnerskaber. Det er netop i samarbejdet mellem offentlige og private aktører, at nye innovative løsninger kan udvikles. Udspillet giver dog ikke konkrete bud på, hvordan regeringen ønsker at styrke udbredelsen, og de specifikke indsatsområder og initiativer vil bero på en dialog med kommunerne og regioner i forbindelse med økonomiforhandlingerne for 2019. 

Men at indføre fast måltal for konkurrenceudsættelse, og derved tvinge kommunerne til at bruge betydelige ressourcer på at sende flere og flere opgaver i udbud, kan risikere at mindske kommunernes muligheder for at indgå i forpligtende og (ofte) tidskrævende innovationspartnerskaber.

Nemmere for mindre virksomheder at byde på offentlige opgaver

Regeringen vil skabe større fokus på, at små og mellemstore virksomheder deltager i konkurrencen om offentlige opgaver. Specifikt gennem en informationsindsats overfor de offentlige ordregivere om udbudslovens ”opdel- eller forklar”-princip, hvis formål er at sikre, at kontrakter enten deles op i mindre delkontrakter, eller at det forklares hvorfor denne opdeling er uhensigtsmæssig. Samme ordning vil blive evalueret i 2018.

Der vil også blive gennemført en informationsindsats rettet specifikt mod mindre virksomheder som skal klæde dem på til at byde på offentlige opgaver.

FTF vurderer

Det er positivt at regeringen ønsker at øge informationsniveauet omkring udbudsprocessen for både de offentlige og private aktører. Det er vigtigt, at også mindre virksomheder har mulighed for at byde på offentlige opgaver. Især taget i betragtning, at langt de fleste danske virksomheder er små eller mellemstore. Det er dog igen værd at bemærke, at ”opdel- eller forklar”-princippet kan medføre en stigning i kommunernes ressourceforbrug i udarbejdelsen og administrationen af udbudsprocesser.

Lavere omkostninger ved udbud

Regeringen vil understøtte, at virksomhedernes omkostninger ved at deltage i udbud ikke er unødigt høje. I forhold til konkurrenceudsættelse er det særligt transaktionsomkostninger som kan være problematiske. Transaktionsomkostninger er bl.a. de omkostninger der er forbundet med udarbejdelse af tilbud samt indgåelse og administration af kontrakten. Disse omkostninger varierer betydeligt på tværs af bl.a. områder, kontraktstørrelser og virksomheder. 

Regeringen vil derfor iværksætte en informationsindsats, der skal fremme de gode råd til indretning af udbudsmaterialet med henblik på at sænke de unødvendige transaktionsomkostninger. 

Regeringen ønsker også inden udgangen af 2018 at gennemføre en analyse af de offentlige ordregiveres transaktionsomkostninger.

FTF vurderer

At regeringen ønsker at gennemføre en analyse af de offentlige ordregiveres transaktionsomkostninger, er i FTFs vurdering et klogt træk, da det er vigtigt at afklare, hvor meget det trækker på ressourcerne hos de offentlige ordregivere at udarbejde og administrere udbud.

Dog er det besynderligt, at regeringen ønsker at indføre måltal for konkurrenceudsættelse inden vi har et klart billede af, hvor ressourcekrævende det er at skulle leve op til disse mål. Det gælder ikke mindst den bureaukratiske byrde, som en tvungen konkurrenceudsættelse i den størrelsesorden vil medføre for den offentlige sektor.

Udbudsprocessen kan være fyldt med transaktionsomkostninger og bureaukratiske byrder for både de offentlige opdragsgivere og de virksomheder som byder på opgaverne. Det præcise omfang af disse omkostninger er vanskeligt at estimere, da der er ganske lidt tilgængelig viden på området.

De få undersøgelser der findes om de offentlige ordregiveres transaktionsomkostninger, forholder sig kun til en delmængde af de samlede transaktionsomkostninger, og kan ikke generaliseres til at gælde den samlede population af offentlige udbud (Petersen, O. H., & Bækkeskov, E. (2015). Transaktionsomkostninger ved udbud af offentlige opgaver: en analyse af offentlige myndigheders udbudsomkostninger. Roskilde: Roskilde Universitet.).

Den samme tendens med manglende viden gælder også på det private område, hvor erfaringerne viser, at virksomhedernes transaktionsomkostninger varierer betydeligt på tværs af brancher. Men at der ofte er store omkostninger forbundet med at deltage i offentlige udbud understreges af, at den væsentligste begrundelse for ikke at deltage i offentlige udbud er, at virksomhederne oplever det som for tidskrævende eller for omkostningsfuld (Hansen, J. R., Petersen, O. H., Villadsen, A. og Houlberg, K. (2017): Private virksomheders transaktionsomkostninger ved offentlige udbud - en survey-undersøgelse på tværs af brancher. Roskilde: Roskilde Universitet.).

Analyser af potentialet for yderligere konkurrenceudsættelse i kommuner, regioner og staten

For at understøtte indfrielsen af måltallene, vil regeringen igangsætte et analysearbejde af konkurrenceudsættelsen i den offentlige sektor. Analyserne vil belyse potentialet for øget konkurrenceudsættelse af kommunernes, regionernes og statens opgaver, herunder bidrage med viden om, hvordan de enkelte sektorer arbejder med konkurrenceudsættelse. Endelig vil analyserne komme med konkrete anbefalinger til udbudsområder, hvor den offentlige sektor med fordel kan konkurrenceudsætte flere opgaver.

FTF vurderer

Der kan være områder, hvor de offentlige ordregivere ikke er tilstrækkelig opmærksomme på potentialet for at konkurrenceudsætte yderligere. Det giver derfor god mening at undersøge, hvilket områder og opgaver der kunne rumme et særligt potentiale. Det bør dog ske i tæt samarbejde med ordregiverne og de medarbejdere som har den faglige indsigt i selve opgaveløsningen.

FTF finder det desuden besynderligt, at regeringen ønsker at fastsætte et måltal for konkurrenceudsættelse inden resultaterne i denne undersøgelse foreligger. Det er med til at understrege, at der snarere er tale om et ideologisk projekt, end et ønske om at sikre den bedste og mest effektive løsning af offentlige opgaver.

Forskellige igangværende initiativer for at styrke konkurrenceudsættelsen

Regeringen har allerede igangsat en række konkrete initiativer, der har til formål at styrke øge konkurrenceudsættelsen. Bl.a. indgåelsen af ”Delaftale om fair og lige konkurrence mellem offentlige og private aktører af 5. april 2018”. Heri peges der på at OECD’s anbefalinger for udbud skal følges så vidt muligt, hvilket betyder at der skal indregnes profit, når kommunen skal fastsætte priser og byde på egen opgaver. Reglerne skal også gælde for kontroludbud, men her skal der dog ikke indregnes profit.

FTF vurderer

Det er problematisk at kommunerne, med udgangspunkt i OECD’s anbefalinger, skal operere med kunstigt høje priser til fordel for de private virksomheder, som er nødt til at skabe profit på opgaveløsningen. Hvis målet er at få opgaven løst bedst og billigst er det uhensigtsmæssigt, at priserne holdes kunstigt oppe af udbudsprocessen.