Rapport om studiebesøg "National and sectoral qualifications frameworks linked to EQF"

Rapport om LLP studiebesøg nr. 100 til Irland om de irske erfaringer med anvendelsen af en national kvalifikationsramme og koblingen til den europæiske kvalifikationsramme. Irland er kommet langt i implementeringen af en NQF, men der er fortsat tydelige barriere i forhold til at skabe sammenhæng i hele uddannelsessystemet.

Indledning

Studieturen, der blev afholdt i perioden 12.10.-15.10.2010 i Dublin, indgår i det tværgående program for politikudvikling under EU-programmet Livslang Læring, og er en aktivitet under programmet for uddannelseseksperter.

Formålet med studiebesøget var at udveksle viden og erfaringer om udvikling og anvendelse af en national kvalifikationsramme, herunder hvordan der sikres en sammenhæng til den europæiske ramme.

Hvorfor besøge Irland?
Irland fastsatte allerede i 2003 en national kvalifikationsramme, udarbejdede niveaubeskrivelser af slutkompetencen på de forskellige niveauer og beskrev målepunkterne viden, færdigheder og kompetencer. Den irske kvalifikationsramme har på den baggrund haft stor indflydelse på hele konceptet for den europæiske kvalifikationsramme (EQF).

Irland er et af de lande, der har størst erfaring med implementering og anvendelsen af en national kvalifikationsramme (NQF) og er derfor et relevant sted at hente erfaringer i relation til den danske implementering og anvendelse. 

Ud over at hente erfaringer fra Irland gav besøget også mulighed for gennem de øvrige deltagere at ”tage pulsen” på, hvor langt de øvrige EU medlemslande er med udvikling og implementering af NQF og referering til EQF.

Observationer i forhold til den irske NQF
Den irske kvalifikationsramme har 10 niveauer og adskiller sig derfor fra den europæiske og en lang række af de øvrige EU medlemslandes nationale rammer, som har valgt 8 niveauer. Baggrunden herfor motiveres af irerne med, at rammen er udviklet ”buttom up” ud fra det nationale behov. Der er ikke overvejelser om at ændre på denne opbygning. Den forskellige struktur i den irske og den europæiske kan give problemer med at skabe en klar sammenhæng til den europæiske ramme.

Omvendt har den irske ramme med 10 niveauer givet mulighed for en mere finmasket indplacering af særligt de erhvervsrettede uddannelser – såvel ungdomsuddannelserne som voksenuddannelserne. Det er måske også årsagen til, at det ikke i det irske system har været nødvendigt at indføre et ”best fit” princip, som der anvendes i dele af den danske ramme.

På studieturens forskellige besøg på uddannelsesinstitutioner og hos de ministerielle myndigheder var det en gennemgående vurdering, at kvalifikationsrammen i høj grad har skabt bedre sammenhæng og gennemsigtighed i den del af det irske uddannelsessystem, der udbyder erhvervsrettet grunduddannelse eller voksenuddannelse. Kvalifikationsrammen har derimod ikke løst barriererne mellem på den ene side det professions- og erhvervsrettede uddannelsessystem og på den anden side det universitære system – en problemstilling som også er velkendt i Danmark. 

En erfaring er derfor, at nok kan en kvalifikationsramme medvirke til at skabe bedre sammenhæng og gennemsigtighed indenfor delsystemer, men der skal supplerende initiativer til, hvis den skal sikre sammenhæng og gennemsigtighed i uddannelsessystemet som sådan.

Et sådant initiativ er netop nu under vejs i Irland. Indtil nu har de titeludstedende myndigheder og råd været opdelt efter hver deres sektor. Der arbejdes imidlertid nu på at samle de nuværende 3 separate myndigheder i én organisation, med det formål at mindske og helst helt eliminerer barriererne særligt i relation til de videregående udannelser. 

I det irske system arbejdes der med at synliggøre selve kvalifikationsrammen og relatere den til det konkrete uddannelsesniveau og den konkrate uddannelse. Det sker på nationale og institutionsspecifikke web sider og i diverse informationsmaterialer. Der er også referencer på det enkelte uddannelses- eller eksamensbevis. Et nyt og spændende eksempel var en uddannelsesinstitution, der ud for hvert undervisningsrum havde opsat en opslagstavle, hvor den uddannelsesaktivitet der var i gang var beskrevet med reference til kvalifkationsrammen.

Det er også en tanke værd, at man i den irske design og fremvisning af kvalifikationsrammen har designet den som en regnbue. Det er modsat mange andre måder, hvor kvalifikationsrammen ofte er fremstillet som et hierarki med niveau 1 i bunden og niveau 8 i toppen. I den irske regnbue er niveau 1 og niveau 10 i hver sin ende af regnbuen – og vi ved jo, at hvor regnbuen slår ned i jorden, er der en skat - uanset hvilken ende man finder.

Et andet gennemgående træk ved den irske model er understregningen af vigtigheden af, at alle uddannelsernes interessenter er involveret i udvikling, implementering og anvendelsen af NQF’en. Der er opbygget en række forskellige formelle og mere uformelle platforme og kontakter, som er med til at skabe ejerskab til anvendelsen af rammen hos uddannelsesinstitutioner, arbejdsgivere, fagforeninger, studieorganisationer osv.

En ofte nævnt melding fra irsk side var at man skal indstille sig på at udvikling og implementering af NQF/EQF tager tid. Det skyldes ikke mindst, at realiseringen af hovedmålene med kvalifikationsrammen ikke mindst handler om at ændre kulturer, så tro ikke at NQF’en er et tryllemiddel – ”a magic formular”.

Observationer i forhold til andre EU medlemslande
På studieturen deltog repræsentanter fra 12 forskellige EU medlemslande. Det gav mulighed for refleksioner over NQF og EQF arbejdet indenfor EU.

Alle deltagende lande er i gang med udvikling af en national kvalifikationsramme, hvor langt de fleste bygges op efter strukturen i den europæiske dvs. med 8 niveauer. Frankrig er dog en undtagelse herfra.

Modsat Irland har langt de fleste lande valgt ”top down” tilgang til udviklingen af en kvalifikationsramme dvs. at man tager udgangspunkt i den europæiske med 8 niveauer og lægger denne struktur ned over deres nationale system.

Der lægges forskellig vægt på, hvad der er det primære formål f.eks. om det er at skabe bedre sammenhæng i eget uddannelsessystem eller mobilitet til andre lande. Vurderet ud fra de deltagende lande vil kvalifikationsrammen, som et nyt ”værktøj” på det uddannelsespolitiske område, derfor få væsentlig betydning i de kommende år ikke mindst i det konkrete uddannelsessamarbejde i EU.

Alle deltagende lande har målet om én ramme for hele det nationale uddannelsessystem, men alle steder er udfordringen at skabe reel sammenhæng mellem de professions- og erhvervsrettede uddannelsessystemer og det universitære system. Her ligger absolut en væsentlig barriere.

Der er også tydeligt at mange lande ”slås” med at indplacere særligt de erhvervsrettede ungdomsuddannelser og voksenuddannelser i en kvalifikationsramme med 8 niveauer.

En slående lighed på tværs af landene er modsat, at det har været relativt nemt at indplacere de videregående uddannelser på niveau 6-8 på grund af landenes involvering i Bologna processen. Alle de deltagende lande bygger på denne indplacering af deres videregående uddannelser. Der kunne ikke konstateres eksempler fra andre lande end Danmark med problemer med indplacering af akademiuddannelser.

En gennemgående udfordring er manglende eller endnu ufuldstændige information om kvalifikationsrammen og dens anvendelse. På mange måder er kvalifikationsrammen endnu et værktøj for eksperterne i uddannelsessystemet og hos myndighederne. Der er derfor også en stor opgave i at sikre bedre information og vejledning om formål og anvendelsen af kvalifikationsrammen.

Kun få lande har taget reelle skridt til at realkompetence – ”prior learning” – indgår i kvalifikationsrammen. Det er en helt afgørende udfordring langt de fleste steder. Frankrig er dog et eksempel på et nyt system for anerkendelse af ”prior learning / prior experience” vedtaget ved lov. Det er en ret for alle at kunne få vurderet sin realkompetence og få udstedt et certifikat. Også i Finland er der væsentlige erfaringer på området.

I en vurdering af de enkelte landes kvalifikationsrammer er det vigtigt at inddrage de meget forskellige uddannelsessystemer der ligger ”bag ved rammen”. En vigtig forskel er graden af offentlig contra privat uddannelsessystem. I Tyskland, Sverige og DK er uddannelsessystemet i hovedsagen offentligt. I Irland, Frankrig, Tyrkiet spiller private udbydere en meget afgørende rolle.

Det giver meget forskellige systemer ”bag ved NQF en” fx hvad angår hvem der kan udbyde og blive anerkendt som udbyder. I Irland kan ”en hvilken som helst” blive anerkendt som udbyder af en ”kvalifikation” såfremt man opfylder de stillede betingelser. Det betyder at der bliver udbudt et meget stort antal ”kvalifikationer” af et meget stort antal udbydere som kan være private virksomheder, små kursusudbydere, store skoler osv. Spørgsmålet er hvordan kvaliteten i udbuddet af de uddannelser der ligger bag kvalifikationsrammen sikres?

Modsat uddannelsessystemer som ikke er ”markedsdrevne”, som det irske i høj grad er, hvor staten spiller en afgørende rolle i godkendelse af ”kvalifikationer”. Giver det en højere grad af sikkerhed for kvalitet?

En afsluttende vurdering
Der er mange vigtige erfaringer at hente i det irske eksempel på arbejdet med udvikling og anvendelse af en national kvalifikationsramme. Der er først og fremmest skabt en platform for at arbejde med at skabe bedre sammenhæng og gennemsigtighed i et nationalt uddannelsessystem. Det er en platform, der kan anvendes af eksperter og uddannelsernes forskellige interessenter. Og det er ikke mindst en ny type platform for dialog mellem dem.

Den brede forståelse for formål og muligheder i at anvende en kvalifikationsramme kommer ikke ”over en nat”. Det tager tid. Kvalifikationsrammen er heller ikke ”løsningen”, men må ses som et blandt flere initiativer, der samlet skal sikre bedre sammenhæng og gennemsigtighed. Og selv i Irland med relativt mange års erfaringer og udviklingsarbejde er der stadig et godt stykke vej til, at betydningen af kvalifikationsrammen får positiv effekt for de mange enkeltpersoner på arbejdsmarkedet og i uddannelsessystemet.