Brugerne spørges uden omtanke

Borgernes tilfredshed med offentlige ydelser måles som aldrig før. Og endnu mere er på vej: Den netop indgåede aftale om næste års økonomi i kommunerne omfatter nye målinger blandt brugerne. Men hvordan de egentlig virker, evalueres ikke systematisk. Det er på tide, at regeringen og KL stopper op og forholder sig mere bevidst og kritisk til fænomenet, inden de ruller flere målinger ud, mener FTF

Milliarder af kroner er ikke det eneste, som regeringen netop har forhandlet på plads med kommuner og regioner i aftalen om næste års økonomi. Aftalen omfatter også en række nye kvalitetsmålinger, der skal udbredes yderligere i de kommende år.
Som en del af kvalitetsreformen blev der afsat 25 mio. kr. i perioden 2008-10 til pilotprojekter med sammenlignelige brugertilfredshedsundersøgelser på børne-, ældre- og handicapområdet. Aftalen har nu præciseret, hvordan undersøgelserne skal foregå.

Men de mange skattekroner, der bruges på at undersøge brugernes tilfredshed med alt fra børnepasning, vejenes standard, undervisning i folkeskolen, hospitalsophold og ældremad til servicen på genbrugsstationen – de risikerer at være spildte, hvis de offentlige myndigheder ikke stopper op og begynder at overveje, hvad undersøgelserne egentlig skal bruges til, og hvordan de virker. Det påpeger flere eksperter på området, som Resonans har talt med.

Evig imødekommenhed
En af dem er Hanne Foss Hansen, professor ved Københavns Universitet, som netop har udarbejdet en analyse om brugertilfredshedsundersøgelser for FTF. Her peger professoren på, at brugerundersøgelser ofte er så overordnede og generelle, at de ikke kan bruges til at udvikle kvaliteten. Samtidig er det ikke givet, at de standardiserede spørgeskemaer giver brugeren lov til at vurdere det, som han eller hun synes, er det centrale. Endelig har de offentlige institutioner ikke altid gjort sig klart, hvad de egentlig vil bruge tilfredshedsmålingerne til.

Som professor ved Syddansk Universitet, Peter Dahler Larsen, formulerer det:
”Svært ofte ser man store brugerundersøgelser fulgt op af få eller ingen kvalitetsløft. Problemet er et malplaceret ideal om evig imødekommenhed. Serviceudvikling kan naturligvis ske, men måske i mindre omfang, end man stiller i udsigt”.

Spild af tid og penge
Christian Bason, innovationschef på Mindlab, en udviklingsenhed på tværs af Beskæftigelsesministeriet, Skatteministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet, siger det sådan her:
”Evaluerings- og dokumentationsmanien har højst haft marginal positiv betydning på de seneste års udvikling af velfærdssamfundet, og har i mange tilfælde været spild af tid, kræfter og skattekroner. Det skyldes bl.a., at de mange målinger sjældent siger noget om, hvordan man konkret kan nytænke de offentlige løsninger, som borgerne måske er utilfredse med. Man er nødt til at bruge helt andre og mere borgernære kvalitative metoder som observationer og etnografiske interview for at forstå, hvordan den offentlige service opleves af borgerne."

Begrænset forstand på faglighed
Typisk vil det erklærede mål med at tage temperaturen på brugertilfredsheden være at udvikle kvaliteten. Umiddelbart svært at have noget imod - problemet er imidlertid, at kvalitet ikke er en objektiv størrelse. Kvalitet som brugerne oplever det, er langtfra altid det samme som den faglige kvalitet, som medarbejdere og ledere forholder sig til, påpeger Hanne Foss Hansen.

”Brugerne er klart kvalificerede til at vurdere det, der ”omgiver” kerneydelsen, fx den måde kerneydelsen leveres på. Leverer de fagprofessionelle fx ydelsen med overskud og godt humør eller med hastværk og sure miner? Spørgsmålet er, om brugerne kan vurdere aspekter af den faglige kvalitet. Kan patienter fx vurdere, om de modtager den bedst mulighed behandling givet deres diagnose?”, spørger hun i analysen.

Utilfredshed afspejler ikke altid kvalitet
Det handler også om, hvilken type af ydelse der spørges ind til, påpeger Hanne Foss Hansen. Brugerne af et fængsel vil sjældent være tilfredse med ret meget, uden at det behøver at indikere noget som helst om den faglige kvalitet, som fængselsfunktionærerne leverer.

”Der er ingen entydig sammenhæng mellem brugeroplevet kvalitet og faglig kvalitet. Hvis medarbejdere og ledelse i de lokale enheder ikke oplever, at de får relevant og meningsfuld information fra en brugerundersøgelse, så vil de ikke være motiverede for at udvikle kvaliteten på det grundlag”, siger hun.

Utilfredshedsbananen
Ligesom kvalitet ikke er en objektiv størrelse, er tilfredshed det heller ikke: Sjællændere er som udgangspunkt mere utilfredse end jyderne. Eksperter på området opererer ligefrem med begrebet ”utilfredshedsbananen”, som dækker over en bue tegnet gennem Danmark med start i Nordjylland og slut i hovedstadsområdet. I den nordjyske top af bananen er brugerne som udgangspunkt mest tilfredse, og utilfredsheden tiltager jo tættere, man kommer på hovedstaden.

Derfor skal man være varsom med uden videre at sammenligne tilfredsheden med eksempelvis børnepasning i Hjørring og Ishøj kommuner.

Standard trukket ned over lokale forhold
Et problem er efter Hanne Foss Hansens vurdering, at mange af undersøgelserne i dag er standardiserede – dvs. ens for alle kommuner og ikke er skræddersyede til lokale forhold og lokalt behov for viden.
Dermed bliver det ganske vist lettere at sammenligne på tværs af kommunegrænser eller mellem institutioner. Men risikoen er, at man ikke får målt det, som man lokalt betragter som vigtigst.

”Standardiserede brugertilfredshedsundersøgelser kan levere information, der er så overordnet og generel, så markarbejderne lokalt ikke oplever den som meningsgivende og brugbar i forhold til kvalitetsarbejde”, skriver Hanne Foss Hansen i analysen.

Centralt system, nej tak
Også i KL har man visse forbehold overfor standardiserede undersøgelser.

”Brugerundersøgelser leverer ikke nogen objektiv sandhed om kvaliteten i den offentlige service. Men i samspil med andre redskaber er det et nyttigt redskab i kvalitetsudviklingen - ellers ville så mange kommuner ikke bruge det i dag. Hvis brugerundersøgelserne skal bruges meningsfuldt, er det imidlertid afgørende, at de er forankrede blandt både ledere og medarbejdere. Overdreven standardisering kan være i modstrid med det hensyn”, siger Claus Mogensen, vicekontorchef i KL’s kontor for Økonomiske analyser og Erhverv.

Oppefra og ned
De standardiserede undersøgelser er typisk sat i gang top-down - fx fra staten eller KL - påpeger Hanne Foss Hansen.
Hun konstaterer, at der i løbet af de seneste ti år har været en udvikling af standardiserede og top-down brugerundersøgelser på bekostning af mere bottom-up designede undersøgelser, dvs. hvor medarbejdere og ledere lokalt har været inddraget.

”Når undersøgelserne gennemføres oppefra-og-ned ved at forvaltningen og politikere udvælger, hvad brugerne skal vurdere deres tilfredshed på – så får undersøgelsen mere karakter af en måling af, hvordan det går med at få opfyldt de politiske eller strategiske mål, end der bliver tale om en egentlig brugerevaluering”, siger Hanne Foss Hansen.

Mangler viden
Professoren peger på, at der ikke findes nogen systematisk opdatering af viden om, hvordan forskellige typer af brugertilfredshedsundersøgelserne egentlig virker.
”Man må håbe, at de centrale myndigheder stopper kritisk op, når de er kommet længere ind i udviklingsarbejdet, og indbygger en evaluering undervejs”, siger Hanne Foss Hansen.

FTF mener, at regeringen og KL bør afholde sig fra at udrulle endnu flere målinger og dokumentationskrav, før man ved, om de rent faktisk udvikler kvaliteten.

”I stedet bør partnerne (ved forhandlingsbordet) aftale nogle ordentlige rammer for medarbejderne, der fx gør det muligt for dem at inddrage brugerne på en langt tættere og mere systematisk facon end standardskemaer tillader. Det vil gavne den nødvendige innovation og kvalitetsudvikling langt mere”, siger FTF’s formand, Bente Sorgenfrey.