Vedrørende betænkning nr. 1510 om offentlighedsloven

FTF finder overordnet, at der på en række områder er tale om et udmærket udkast til ny offentlighedslov. Imidlertid synes det yderst kritisabelt – og i decideret modstrid med hensynene oplistet i lovudkastets § 1 – at adgangen til aktindsigt i dokumenter og oplysninger der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer, påtænkes indskrænket i forbindelse med lovgivningsprocessen. Disse forslag til ændringer synes så alvorlige, at FTF ikke på det foreliggende grundlag – og efter en samlet vurdering – kan tilslutte sig kommissionens udkast til ny offentlighedslov. FTF henviser herudover til bemærkningerne nedenfor for en nærmere gennemgang i relation til lovudkastets enkeltelementer. 

FTF har den 18. november 2009 modtaget Justitsministeriets skrivelse af 17. november 2009 vedrørende høring over betænkning om offentlighedsloven. FTF har som følge heraf sendt kommissionens betænkning med tilhørende forslag til ny offentlighedslov til høring blandt vore medlemsorganisationer. Blandt andet på baggrund af de indkomne bemærkninger, har FTF herefter følgende kommentarer:

Det er FTF’s opfattelse, at kommissionens forslag på en lang række punkter fremstår som en klar forbedring af den eksisterende retsstilling, hvorimod der på andre er tale om, at FTF – i lighed med Kommissionens mindretal – har en række retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.

For så vidt angår de enkelte elementer af Kommissionens udkast til ny offentlighedslov henvises til det nedenfor anførte. Det bemærkes, at FTF i relation til betænkningens og lovforslagets enkeltdele har valgt at benytte den systematik som fremgår af betænkningens kapitel 2, hvorfor vores kommentarer er opført i henhold til samme systematik (men med henvisning til udkastets §§): 

Ad indsættelsen af formålsbestemmelse (kapitel 8):

FTF kan tilslutte sig, at der indsættes en formålsbestemmelse (§ 1), hvorefter formålet med åbenhed understreges, ligesom det accentueres, at loven skal understøtte informations- og ytringsfriheden, borgernes deltagelse i demokratiet, offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, mediernes formidling af information til offentligheden og tilliden til den offentlige forvaltning. Herudover tilslutter FTF sig, at hensynene til åbenhed i videst muligt omfang skal varetages ved valg, etablering og udvikling af nye IT løsninger, da dette forekommer tidssvarende.

Ad Lovens anvendelsesområde (kapitel 9):

Det er positivt, at der sker en udvidelse af lovens organisatoriske anvendelsesområde til tillige at omfatte KL, Danske Regioner og selskaber mv. (§§ 3, 4 og 5), i det omfang sidstnævnte i henhold til lov har fået tillagt beføjelser til at træffe afgørelse. Herudover konstaterer FTF med tilfredshed, at det i betænkningens kapitel 9, punkt 6.12.3.1 er anført, at både Kommunernes Lønningsnævn såvel som Regionernes Lønnings og Takstnævn er omfattet af offentlighedsloven.

For så vidt angår lovforslagets § 4, stk. 1, mener FTF dog, at lovforslaget bør præciseres, således at det af lovteksten kommer til at fremgå, at denne ikke alene skal finde anvendelse for al virksomhed der udøves af selskaber, hvis mere end 75 % af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder, men at dette tillige skal være tilfældet, såfremt danske myndigheder har ejerandele i et omfang der sikrer disse fuld kontrol over selskabet.

Ad identifikationskravet og uforholdsmæssigt ressourceforbrug (kapitel 12):

FTF kan tilslutte sig forslaget om, at en aktindsigtsansøger ikke længere skal have specifikt forhåndskendskab til den sag eller det dokument der søges aktindsigt i (lovudkastets § 9). Omvendt synes det rimeligt, at en forvaltningsmyndighed skal kunne afslå en anmodning om aktindsigt, såfremt behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Ad Dataudtræk og databeskrivelse (kapitel 13):

FTF kan tilslutte sig kommissionens forslag om fremtidig mulighed for dataudtræk af oplysninger fra offentlige myndigheders databaser (lovudkastets §§ 11 og 12). Skønt forslaget ikke som sådan giver mulighed for aktindsigt i offentlige myndigheders databaser, er det dog positivt, at der bliver mulighed for at få udtræk af oplysninger der ligger i sådanne databaser. Dette vil medføre nye muligheder for dataanalyser, som efter FTF’s opfattelse kan styrke indsigten i samfundsforhold.

Ad Forsøgsordning med en åben postliste (kapitel 23):

FTF kan tilslutte sig forsøgsordningen med en åben postliste (lovudkastets § 16).

Ad Pligtmæssig journalisering (kapitel 25):

FTF kan tilslutte sig, at den journaliseringspligt som allerede følger af det ulovbestemte krav om ”god forvaltningsskik”, nu kodificeres i offentlighedslovens § 15.

Ad Aktiv informationspligt (kapitel 15 og 24):

FTF støtter Kommissionens forslag om, at myndigheders aktive informationspligt lovfæstes, herunder i relation til oplysninger om udgifter og aktiviteter (lovudkastets § 17). Det er imidlertid beklageligt, at forslaget ikke samtidig udstrækkes til at omfatte ministres aktive informationspligt, således at også de øverste politiske forvaltningschefer underlægges den offentlighed som borgerne altid af kontrolhensyn må have krav på i et demokratisk samfund. FTF støtter på denne baggrund mindretallets udtalelse.  

Ad Offentlighedsportal (kapitel 24):

FTF kan tilslutte sig Kommissionens forsalg om en offentlighedsportal (lovudkastets § 18).

Ad Meroffentlighedsprincippet (kapitel 20):

FTF kan tilslutte sig Kommissionens forslag om meroffentlighed (lovudkastets § 14), hvorefter en forvaltningsmyndighed i forbindelse med en begæring om aktindsigt får pligt til at overveje, hvorvidt der kan gives yderligere aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet.

Ad Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (kapitel 15-17):

For så vidt angår kommissionens forslag til udvidelse af aktindsigten bemærkes følgende:

FTF kan tilslutte sig, at der i straffesager foreslås adgang til aktindsigt i relation til bødeforlæg til juridiske personer (selskaber mv.), ligesom FTF støtter ret til aktindsigt i myndigheders interne arbejdsdokumenter i det omfang disse indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte områder (lovudkastets §§ 19 og 26).

For så vidt angår forslaget om aktindsigt i en forvaltningsmyndigheds øverste ledelses ansættelseskontrakter (§ 21) i det omfang sådanne kontrakter indeholder oplysninger om den pågældende myndigheds overordnede prioriteringer, bemærkes, at forslaget bløder op på princippet i lovens § 2, stk. 2, hvorefter offentlighedsloven ikke gælder for sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste. FTF tilslutter sig dog forslaget under forudsætning af, at det i administrationen af bestemmelsen fastholdes, at der i overensstemmelse med de overordnede principper for aktindsigt i enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, ikke gives aktindsigt i de af kontraktens oplysninger der afspejler lederens eventuelle personlige målsætninger eller lignende. Med henblik på at sikre dette, bør det overvejes at tilrette den foreslåede bestemmelse til ny § 21, stk. 4 i overensstemmelse hermed.

For så vidt angår kommissionens forslag til indskrænkning af aktindsigten bemærkes herudover følgende:  

FTF tilslutter sig, at der indføres en bestemmelse (§ 24), hvorefter der – bortset fra i sager om konkrete forvaltningsafgørelser – som udgangspunkt ikke er ret til aktindsigt i interne dokumenter og oplysninger, der i forbindelse med ministerbetjening udveksles mellem ministerier, mellem styrelser, mellem et ministerium og en underliggende styrelse eller mellem et ministerium og en styrelse under et andet ministerium. Dette skyldes, at dokumenterne og oplysningerne udveksles i forbindelse med forberedelsen af en sag. Hertil kommer, at nye tværfaglige samarbejdsformer nødvendiggør og tilsiger, at fritagelsen fra adgangen til aktindsigt i relation til interne arbejdsdokumenter og oplysninger bør udstrækkes til også at finde anvendelse når arbejdet foregår tværministerielt. FTF mener, at der er et sagligt arbejdsmæssigt hensyn at varetage over for de offentlige ansatte, der som medarbejdere er sat til at løse en konkret opgave. Denne opgavevaretagelse – der ofte vil indebære tanker og oplysninger af foreløbig karakter – bør således kunne foregå uden offentlighedens indsigt, idet dette ofte vil give et fordrejet billede i forhold til det endelige resultat (der omvendt vil være omfattet af aktindsigten, jf. tillige nedenfor vedrørende § 29, stk. 1, 1. pkt.). I modsat fald vil risikoen være, at offentligt ansatte vil være (unødigt) tilbageholdende med at tænke i nye baner, eller bringe kontroversielle oplysninger til torvs. Dette til skade for kvaliteten i det materielle indhold af arbejdsprocessen, samt uden interesse for samfundet i øvrigt.  

Modsætningsvist kan FTF ikke på det foreliggende grundlag tilslutte sig, at der i loven indsættes en bestemmelse (§ 27, nr. 2) hvorefter der ikke er ret til aktindsigt i dokumenter og oplysninger, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller tilsvarende politisk proces. I forhold til formålsbestemmelsen i lovudkastets § 1, synes der at være tale om et forslag, som helt fundamentalt strider mod intentionerne heri. Dette harmonerer på ingen måde med ønsket om en videre grad af åbenhed med henblik på at sikre offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, tilliden til den offentlige forvaltning, mediernes formidling af information til offentligheden og borgernes deltagelse i demokratiet, jf. § 1. Snarere tværtimod. FTF kan følgelig ikke tilslutte sig et lovforslag som i forhold til den eksisterende retsstilling fremstår som en klar forringelse på så helt centrale områder. Herudover kan FTF ikke tilslutte sig, at adgangen til aktindsigt i folketingsmedlemmers kalendere indskrænkes. Det turde således sige sig selv, at det af hensyn til lovgivningsprocessen i et demokratisk samfund er væsentligt med størst mulig åbenhed. I denne sammenhæng er lovudkastet derfor et skridt i den forkerte retning. Det er efter FTF’s opfattelse således ikke et tilstrækkeligt vægtigt argument for at indskrænke adgangen til aktindsigt, at man fra kommissionsflertallets side ønsker, i videre omfang at beskytte og understøtte hensynet til den politiske beslutningsproces og den fortrolige dialog regering og forligspartier imellem. Hertil kommer, at FTF ikke mener, at offentligheden vil modtage tilstrækkelig information igennem høringsfasen. Det er således et velkendt aspekt af enhver demokratisk proces, at det er i forbindelse med selve (den materielle) debat(ten) om et givent lovforslag, at meninger og tanker brydes, idet der i denne fase ofte fortsat vil være mulighed for at opnå reel indflydelse i kraft af mulig påvirkning af beslutningstagerne. En mulighed der – som oftest – ikke længere eksisterer (de-facto) i forbindelse med en efterfølgende (formel) høringsfase, hvor det politiske flertal for et givent lovforslag allerede vil være etableret. En sådan proces vil derfor skade ønsket om en øget grad af borgerinddragelse, jf. lovens § 1, idet ingen kan fortænke borgerne i, ikke at deltage i en debat, hvor der ikke længere er mulighed for reel indflydelse. FTF tilslutter sig på denne baggrund kommissionens mindretalsudtalelse i relation til disse aspekter.

For så vidt angår de foreslåede begrænsninger i aktindsigten vedrørende dokumenter og oplysninger der udveksles mellem KL og Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelse med politiske forhandlinger med staten, eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og politiske initiativer, kan FTF tilslutte sig forslaget. Dette skyldes, at der efter FTF’s opfattelse er tale om sagligt at beskytte de pågældende aktører i forhandlingssituationer. Endelig kan FTF tilslutte sig forslaget om, at forskere og kunstneres originale ideer og foreløbige forskningsresultater samt manuskripter, skal kunne undtages fra retten til aktindsigt i det omfang dette er nødvendigt af hensyn til beskyttelse af væsentlige hensyn til de nævnte interesser.

Ad interne faglige vurderinger og rådgivningsdokumenter (kapitel 16):

Som logisk konsekvens af det ovenfor anførte, tilslutter FTF sig lovudkastets § 29, stk. 1, 1. pkt., hvorefter der gives ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, såfremt disse vurderinger er indgået i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentlig redegørelse, handlingsplan eller lignende. FTF kan endvidere tilslutte sig mindretallets udtalelse, hvorefter retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form ikke bør begrænses såfremt de indgår i en sag om et fremsat lovforslag, selvom vurderingen er indeholdt i et dokument der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet i KL eller Danske Regioner (lovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt.).

Ad Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om aktindsigt mv. (kapitel 21-22):  

FTF kan tilslutte sig kommissionens forslag (§§ 36, 37, 38 og 39), hvorefter anmodninger om aktindsigt, dataudtræk mv. skal behandles inden 7 arbejdsdage efter de er modtaget. Desuden er det  positivt, at en aktindsigtsafgørelse vil kunne påklages til samme administrative klageinstans som den underliggende sag, i relation til hvilken der begæres aktindsigt. Forslaget sikrer således en klarhed og ”enstrengethed” i den administrative rekurs. Endelig er det fornuftigt, at der i lighed med kravene til sagsbehandlingstid i underinstansen opstilles en sagsbehandlingsfrist på 20 arbejdsdage i klageinstansen. FTF forudsætter i den forbindelse, at der bevilliges forvaltningen de fornødne økonomiske og personalemæssige ressourcer til at kunne imødekomme og overholde fristerne, da opstillingen af disse i modsat fald synes meningsløs.

Ad Gennemførelsen af aktindsigten (kapitel 22):

FTF kan tilslutte sig lovudkastet (§ 40) i den foreliggende form.

Derudover tilslutter FTF sig i det hele KTO’s høringssvar.